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榆林市审计局2016年审计结果 4 号公告

全市三年植绿大行动专项资金审计结果的公告

发布时间:2016-08-29 信息来源:榆林市审计局 浏览次数:3578

20168月公告)

根据《中华人民共和国审计法》第二十三条的规定,市审计局派出审计组自20154月至201511月,对全市三年植绿大行动专项资金进行了审计,现将审计结果公告如下

一、基本情况

(一)审计基本情况

本次审计中,市县审计机关对全市2012年至2014年三年植绿大行动专项资金(以下简称三年植绿资金)的管理使用情况进行了审计。此次审计共涉及市本级和各县(区)75个项目负责单位及相关部门,并实地抽查了75个乡镇、151个行政村和105个绿化工程项目。审计资金总额478150.56万元,查出违规违纪金额1351.22万元,审计期间促进资金投入到位8565.65万元、归还原资金渠道232.47万元、收缴财政417.05万元。

(二)专项资金基本情况

2012年至2014年全市共计划投入三年植绿资金543726.67万元(不含高新区管委会和资源企业造林投入),其中,中省资金209163.63万元、市级资金242711.09万元、县级资金91851.95万元。截止2014年底,三年植绿资金实际到位478150.56万元,其中,中省资金197312.97万元、市级资金195096.38万元、县级资金85741.21万元,累计支出384654.51万元,累计结余资金93496.05万元。

截止2014年底,经市县林业部门验收三年植绿共新建林木291.92万亩、经济林低改33.35万亩、公园建设0.42万亩。主要实施了千里绿色长廊、樟子松基地、经济林新建和低改、千村万户、环城防护林带、机场路、苗圃基地、沙地、滨河和东沙生态公园等建设项目。

二、取得的主要成效

(一)绿化成果显著。2012年至2014年全市共计划安排市级财政资金 242711.09万元,年均增长3.29%,占全市三年地方财政收入的3.12%。共计新建绿化面积325.69万亩,森林覆盖率和林草覆盖率分别由2012年的30.70%40.14%增加到2014年的33%42.58%2014年林业产值达到7.9亿元,比2012年增长32.51%。三年植绿资金的投入掀起了我市植树造林的新热潮,推动了绿化面积的快速增长,为林业发展、环境改善、经济与生态环境的可持续发展奠定了坚实基础。

(二)生态环境明显改善。根据统计,2010年至2014年全市年均降水量和年平均气温分别增加了16.28%3.21%9个县(区)的年均空气良好天数由2013年的302天增加到2014年的313天,神木等3个县(区)的入黄泥沙量由20100.46亿吨/年降至2014年的0.26亿吨/年,沙尘暴日数由2010年的3天降至2013年的2天,区域气候和城区环境得到明显改善。

(三)城市品位大幅提升。截止2014年底,榆林城区绿化覆盖面积和公园绿地面积分别比2011年提高了6.45%62.35%,绿化覆盖率和人均公园绿地面积分别比2012年提高了2.33%6.37平方米。绿化面积的增加改善了城区生态环境,丰富了市民业余生活,以河滨公园为例,园区每天接待游人约2万至3万人次。城市环境的改善不仅提高了群众生活水平,彰显了城市魅力,而且对扩大招商引资吸引力有着积极的作用。

三、审计发现的主要问题

(一)大规模、大面积、运动式植绿行动,客观上导致了招投标、政府采购程序执行不力等问题。植绿项目实施受到季节、环境、品种等多种条件限制,项目实施期短、时间性强。三年植绿大行动全面推开,迅速增加的植绿造林任务与有限的实施期限之间的矛盾逐渐凸显,各级项目管理单位为了完成任务,纷纷采取各种手段规避工程招标、采购等程序,缩减工程实施时间。审计发现市林业局和各县(区)项目管理单位均不同程度的存在工程管理程序不规范的问题。植绿项目工程管理和监管程序的缺失,以及项目管理和绿化工程市场不规范,增加了工程质量和资金安全的风险。同时审计还发现植绿项目工程中存在调整项目实施内容、合同管理不规范等突出问题。

(二)林业管护问题凸显,重建设轻管护的问题普遍存在。目前我市植绿项目侧重于新建绿化面积,对项目实施期内和后续管护重视不够,生态改善和退化并存。一是项目3年工程期内管护不到位,由于项目验收主要以栽植株数为准,对林地的管护措施并无硬性要求,导致施工单位在实施期内只关注苗木的成活情况,对林地管护投入不足。抽审发现府谷县部分项目实施期内杂草众生,未见后续管护措施,定边县和绥德县偷牧毁林现象屡禁不止。二是项目完工后的后续管护不到位,植绿项目完成后交由当地群众和林业部门负责管护,由于缺乏明确可操作的管护制度和约束机制,后续管护基本处于放任自流的状态。抽审发现横山县部分道路绿化项目后续管护缺乏,抽样调查造林保存率不足10%

(三)部分经济林效果不明显,农民积极性不高,经济林大面积撂荒。市级项目管理单位在三年植绿资金计划中,以资金指标的形式推广红枣、长柄扁桃和核桃等经济林的栽植,但由于前期调研不充分,同时经济林受气候、生长周期、市场等因素的影响,已形成规模的红枣产业连年减产,新推广的长柄扁桃等经济林,也因为经济效益尚未显现,农民积极性不高,后续经济林的管护滞后,投入资金存在损失浪费风险。近年来我市降水量逐年增加,导致红枣连年出现歉收和绝收的情况,农民红枣收入逐年下降。据清涧县乡镇统计,红枣林收入在农民人均收入的占比由2010年的21.97%降至2014年的5.49%。加之农村劳动力流失严重,神木、府谷等6县在村16岁至60岁青壮劳力占全县总人口比重均低于26%,人均需管护面积逐年增加,其中清涧县和神木县部分乡镇人均管护红枣林面积达79亩以上,管护力量明显不足。降水增加和劳动力的流失,导致现有部分经济林出现粗放式管理甚至撂荒的情况。定边、府谷等县实施的长柄扁桃项目均存在农民积极不高,后续管护缺乏的情况。

(四)部分县(区)经济林布局单一。三年来市财政共安排南部六县三年植绿资金35195.53万元,其中用于红枣建设10762.20万元,占总资金额的30.58%,红枣面积逐年扩大,成为了南部六县经济林的主要构成。清涧县将三年植绿资金支出总额的64.01%用于了红枣种植和低产改造,截止2014年底红枣林占县域经济林总面积达92.27%。近年来,由于农业经济的限制和环境变化的影响,红枣产业发展受限,构成单一的经济林布局劣势逐步显现。

(五)植绿项目作业设计虚置和项目验收控制性指标不足。一是各县(区)林业局虚报、胀大了植绿项目作业设计,导致项目的实际实施和作业设计相脱节,作业设计中关于项目实施的总投资、面积、株数均大于实际工程量。二是市县林业部门对项目实施的验收缺乏明确可操作性的控制性指标,植绿项目的验收主要以核实苗木数量为主,对项目林地的管护、苗木的规格无详细明确的规定,影响了项目验收的公正性和约束性。

(六)三年植绿资金概念模糊,资金和项目管理制度建设落后。三年植绿资金将中省市县各级资金统筹管理、整合使用,虽然胀大了资金总量,提高了植绿面积总额,但各级专项资金,尤其是中省专项资金的下达,都有明确的资金用途和支出范围,以及相应的管理办法,而我市现有的各类林业资金和项目管理办法,不仅未能明确资金计划编制、招标程序、苗木采购和工程建设管理等关键事项的具体管理办法,也无权限统筹管理市级资金以外的其他中省县专项资金,导致各级项目管理和实施单位无所适从、各自为政,项目实施程序五花八门,甚至部分县(区)林业局截止项目实施完成都不能明确三年植绿资金的包含范围。

四、审计建议

(一)统筹兼顾、量入为出合理制定我市植绿造林长期规划。在充分调研考察的基础上,兼顾经济发展、生态改善、民生保障、财政支撑、林业特性等综合因素,制定我市科学、有序、规范的植绿造林发展规划,以新建一亩、成活成林一亩、管护保障一亩的指导思想,稳步推进植绿造林工作。规范各级财政资金的投资计划,确立循序渐进、量入为出的财政资金投入模式,在不影响经济发展、公共支出保障和自然规律的基础上,逐步有序增加植绿资金的投入,确保植绿资金投入建成一片、巩固一片,不反复不浪费,不加重财政负担,不造成损失浪费。

(二)强化植绿项目管理,完善相关制度建设。在植绿资金稳步投入的基础上,规范总结植绿项目管理办法,将植绿项目计划编制和申报审批进一步前置,在春季项目实施前完成全部新建项目的规划设计、招标采购等程序,避免项目管理程序和实施时间之间的冲突。对上级审批不经招标和采购程序的项目要引进第三方部门和人员监督项目管理。由市政府牵头,各资金和项目管理部门参与,起草制定指导全市植绿资金和项目管理的办法,详细明确植绿资金计划编制、申报审批、管理核算和植绿项目规划设计、招标采购、管理管护、监督验收等关键事项的具体管理制度,为后续植绿资金的管理使用奠定规范有序、有章可循、有据可依的制度基础。

(三)建立植绿造林长效监督管护机制。由于林木自然生长的特性,已建成林损失的成本,远高于新建林的投入成本,所以管护成长一亩,远大于新建一亩的经济效益。各级相关部门要进一步提高对林木管护工作的认识,根据不同植绿项目、不同林种、不同地域的实际情况制定林木长效管护和相应的责任追究制度,并在年度资金计划中足额下达相应的管护资金,采取多手段、多渠道的方式确保管护工作落到实处,对建成林木出现的毁林、盗伐、灾害损失等情况,要以制度规定明确相关人员的责任,建立责任倒查机制,确保植绿工程建的成、护的住。

(四)转变经济林发展思路,尊重农民自主选择权,建立政府引导市场主导的经济林发展模式。转变现有年初计划下达经济林种类和面积的推广模式,采取政府小面积投资示范、苗木和物资补贴的方式,引导农民栽植优质、经济效益高的经济林,同时明确经济林的建设主体,改变目前政府建设,农民不管的尴尬局面。尊重农民经济林栽植的自主选择权,让农民根据市场主导,自由选择栽植的经济林种类,充分调动农民积极性,同时对于造林大户给予相应的物资和资金扶持,帮助其做大做强。

(五)明确专项资金主体,做实项目规划设计。区分中省市县各级植绿专项资金主体,在全市植绿造林总体规划中明确市级植绿专项资金的用途和范围,对下达的中省资金要按要求和用途分类管理。计划制定部门要以资金定项目、定规模,有多大力量办多大事,本着实事求是的原则,取消财力不足县(区)植绿资金的配套要求,根据既定的资金量编制设计和作业方案,确立工程设计在项目实施和监督验收中的主导作用。


 

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